Af stadsarkivar Henning Bro, Frederiksberg Stadsarkiv

“Historisk vandalisme og et tab for hele landets kommunale liv”. Så stærkt udtalte de frederiksbergske medlemmer af den såkaldte København-Frederiksberg-kommission sig i 1935, da Frederiksbergs kommunale selvstændighed for alvor var truet. Spørgsmålet om Frederiksbergs indlemmelse i Københavns Kommune var dog ikke nyt. Det dukkede op i midten af forrige århundrede og blev rejst i de følgende firs år, når den kommunale struktur i hovedstaden var oppe og vende. Hver gang blev det massivt afvist af kommunens politikere og embedsmænd. Kun én gang – i 1874 – blev et mindretal i kommunalbestyrelsen under indtryk af den kraftige byudvikling så bløde i knæene, at de selv foreslog det.

Nærværende artikel tager udgangspunkt i indlemmelsesproblematikken i forbindelse med Frederiksbergs oprettelse som selvstændig kommune i 1858 og ser nærmere på forslaget fra 1874. Herefter kastes et blik på den efterfølgende periodes anslag mod Frederiksbergs selvstændighed, og der gives et bud på, hvorfor det lykkedes at fastholde den.

1858: Frederiksberg som selvstændig kommune

Trods lokale forskelle var området vest for Københavns grund frem til midten af forrige århundrede et landbrugssamfund og udgjorde et fælles pastorat og et kommunalt fællesskab i form af Frederiksberg-Hvidovres fattig- og skolekommissioner fra 1802 og 1808. Da det første lokale demokrati blev gennemført i 1842 indrettedes kommunestyret naturligt nok på samme måde som landets øvrige landkommune med et sogneforstanderskab, der ligeledes kom til at omfatte Frederiksberg og Hvidovre med landsbyerne Valby og Vigerslev.

Ved ophævelsen af den såkaldte demarkationslinje i 1852 blev byggeriet mellem linjen Jagtvej-Falkoner Allé og Søerne givet fri. Det gav stødet til de første bebyggelser på Indre Nørrebro og Vesterbro, men også på Frederiksberg kom der gang i byudviklingen. På rådmand Bülows grund mellem Gammel Kongevej og Ladegårdsåen lagdes grunden til et efterhånden omfattende villakvarter, og ved Gammel Kongevejs nordside ned mod Vodroffsvej opstod fra midten af 50’erne det såkaldte Schønbergsgade-kvarter med etagehuse af samme type som de københavnske. Hvidovre-distriktet vedblev derimod at være et rent landbrugssamfund.

I forhold til denne udvikling var de eksisterende kommunale ordninger uhensigtsmæssige, og igennem 1850’erne fremkom der fra flere sider forslag til en ændring af forholdene. Københavns Borgerrepræsentation fandt det mest naturligt at samle det bebyggede område under et og pegede på en hel eller delvis indlemmelse af Frederiksberg. For de frederiksbergske medlemmer af sogneforstanderskabet var fællesskabet med Hvidovre og sognestyret ikke gearet til at løse de nye og anderledes opgaver, Frederiksberg stod over for som bysamfund. Man luftede en kommunal adskillelse af de to sogne, men medlemmerne fra Hvidovre satte sig imod. Annekssognet havde flere fattige og nød godt af fællesskabet med det mere velhavende Frederiksberg.

I efteråret 1857 kom der dog skred i tingene. Regeringen havde stillet forslag om at udvide den københavnske bygningslov til også at omfatte Frederiksberg, og da Københavns politidirektør på samme tidspunkt fremlagde udkast til en politimæssig og retslig indlemmelse af Frederiksberg, var der både i Justitsministeriet og Indenrigsministeriet overvejelser i gang om at tage skridtet fuldt ud og lade Frederiksberg indgå i Københavns Kommune. På den frederiksbergske side var indlemmelsesplanerne helt uacceptable. Sogneforstanderskabet afviste blankt en sammenlægning af politi- og justitsvæsenet med København og gav efterfølgende sin tilslutning til et regulativ om en særlig kommunal ordning for Frederiksberg. Regulativet, der sigtede mod en total kommunal adskillelse af Frederiksberg og Hvidovre, blev indbragt som lovforslag i Folketinget og den 13. november afholdtes på sogneforstanderskabet initiativ et borgermøde i koncertpavillonen Odeon i Frederiksberg

Mødet var velbesøgt og endte med en resolution, der dels afviste en hel eller delvis indlemmelse af Frederiksberg Sogn i Københavns Kommune, dels krævede at de kommunale bånd til Hvidovre blev brudt og at Frederiksberg omdannedes til en selvstændig kommune. Argumentationen var ikke til at tage fejl af. En indlemmelse i København ville føre til stigende skatter, faldende ejendomsværdier og en overførelse af de uheldige kommunale tilstande fra brokvartererne, bl.a. med hensyn til bygningsloven. Som selvstændig kommune med en ændret styreform ville de særlige frederiksbergske interesser derimod blive varetaget fuldt ud, lige som man ville stå bedre rustet til at klare de nye kommunale opgaver på det tekniske område og inden for skole- og fattigvæsen.

Selv om nogle politikere – bl.a. Orla Lehmann – fortsat talte for en indlemmelse i København, havde frederiksbergernes udmeldinger gjort indtryk på regering og rigsdag. Grundholdningen herfra var helt entydig. Der måtte allerede nu findes en kommunal ordning for Frederiksberg, der svarede til byens udviklingstrin og ville muliggøre, at Frederiksberg og København i fællesskab kunne løse problemer af gensidig interesse. Tiden var ikke moden til en egentlig indlemmelse, men at den ville komme, var landspolitikerne dog ikke i tvivl om. I den forbindelse formulerede det nedsatte folketingsudvalg en række grundsætninger, der skulle vise sig at få vidtrækkende konsekvenser. Hvis der skulle gennemføres en sammensmeltning af de to kommuner, måtte den bygge på en frivillig overenskomst. Tvungen indlemmelse fra statsmagtens side ville kun blev gennemført, hvis Frederiksberg kommunalbestyrelse ”ikke ville eller kunne ordne de anliggender, hvis ordning også interesserer hovedstaden” eller den skulle vise ”mangel på imødekommenhed, der forhindrede foranstaltninger vigtige for hovedstaden eller det almene vel”.

Med denne argumentation og de forbehold vedtog Rigsdagen ”Midlertidig Lov angaaende Frederiksberg Sogns oeconomiske Bestyrelse”. Ordet ”midlertidig” havde sneget sig ind for at antyde, at indlemmelsesspørgsmålet stadig stod åbent. Loven trådte i kraft i sommeren 1858 og medførte, at Frederiksberg og Hvidovre blev to selvstændige kommuner. Mens Hvidovre fortsatte som landkommune, fik Frederiksberg sin egen forfatning og en kommunal styreform, der på nogle punkter mindede om købstædernes. Også med hensyn til den kommunale status blev Frederiksberg delvis som købstædernes. Kommunalbestyrelsen fik på flere områder samme rådighed som i købstæderne, men i forhold til Københavns amtsrådskreds var stillingen som sognekommunernes.

1874-forslaget

I de følgende 10-15 år efter Frederiksbergs kommunale selvstændighed fortsatte den byudvikling, der var taget hul på i 1850’erne, med forøget styrke. Villakvartererne nord og syd for Gammel Kongevej udbyggedes, i Schønbergsgade-kvarteret og omkring Falkoner Allé og Godthåbsvej skød flere etagehuse op, og hertil kom så arbejderkolonien De Classenske Boliger. Fra 1855 til 1874 forøgedes befolkningstallet fra ca. 4.300 til ca. 20.000. Frederiksberg var dermed blevet landets næststørste bysamfund. For den unge kommune førte det til nye opgaver og byrder, og under indtryk heraf lød der i foråret 1874 i Frederiksberg kommunalbestyrelse, for første og eneste gang på initiativ af nogle af forsamlingens egne medlemmer, røster om en indlemmelse i Københavns Kommune.

I en tyve sider lang indstilling til kommunalbestyrelsen, og under dennes efterfølgende behandling af spørgsmålet, foretog advokat S. Nellemann og grosserer A.L. Topp en omfattende analyse af kommunens aktuelle og fremtidige situation. De påviste hvorledes skatterne siden 1858 var steget som følge af hurtigt voksende udgifter til udbedring af eksisterende veje, anlæg af nye side- og forbindelsesveje og underjordiske kloaker, gadebelysning og skole- og fattigvæsen, hvor der udover fattighjælp bl.a. havde været store omkostninger til et nyt fattighus ved Howitzvej og den første egentlige kommuneskole ved Falkoner Allé i 1863, og i 1868 endnu en ny fattighusbygning og ombygning af den ældre til hospital.

Mens problemerne havde været til at overse i de første år, da indvandringen bestod af mere velhavende befolkningslag, var Nellemann og Topp stærkt foruroligede over udviklingen siden midten af 1860’erne. I disse år forøgedes befolkningstallet med 90 %, hvorimod det samlede skattetryk voksede med 300 %, ligesom kommunens gæld blev større. Industrialiseringen og opsvinget inden for de øvrige byerhverv havde resulteret i en relativt større indvandring af arbejdere og små selvstændige, og dermed særlig store udgifter til fattig- og skolevæsen og et dårligere beskatningsgrundlag. Efter Nellemanns og Topps opfattelse ville denne udvikling blive yderligere forstærket i årtierne frem mod århundredskiftet. Hertil kom at kommunen manglede aktiver, der kunne give ekstraindtægter, og man måtte imødese dels forøgede udgifter på det tekniske område og til politivæsen, dels en befolkning med en stadig svagere skatteevne. Med et stigende skattetryk ville netop de mere velstillede i fremtiden gå uden om Frederiksberg som beboelseskommune og i stedet slå sig ned enten i beboelsesejendommene i voldkvarteret, der lå tættere på city, eller i de villakvarterer, der som følge af forbedrede sporvejs- og jernbaneforbindelser ville opstå langs Strandvejen.

Ud over at fremmane en kommende økonomisk kollaps var Nellemann og Topp kritiske over for kommunens status og styreform. Som halv købstad / halv landkommune svarede den kommunale ordning ikke til byens udviklingstrin og var underlagt andre autoriteters afgørelse. Forvaltningen var ikke udbygget i tilstrækkeligt omfang, og fattig- og skolekommissionerne samt selve kommunalbestyrelsen var alt for afhængige af de fødte medlemmer: præsten og birkedommeren. Endelig var antallet af kommunalbestyrelsesmedlemmer for ringe til at besætte de stående udvalg, sikre en tilstrækkelig sagkundskab og give den politiske debat liv.

For Nellemann og Topp var der kun to veje ud af den misere, man stod i efter deres opfattelse. Enten skulle kommunen have en styreform og status, der svarede til købstædernes, eller også skulle den indlemmes i København. Den første mulighed ville godt nok styrke det kommunale selvstyre, forvaltningen og kommunalbestyrelsen, men afvistes, da den ikke ville afværge de forventede økonomiske problemer. Ved den anden løsning ville de kommende store kommunale byrder på Frederiksberg derimod blive løftet af en større og udbygget kommunal enhed, og da de personlige skatter allerede næsten lå på samme niveau i de to kommuner, og da frederiksbergerne ville få adgang til Københavns mange legater og stiftelser, var der ikke så meget at frygte. Endelig var der ingen naturlig grænse mellem de to kommuner, og med den stedfundne byudvikling på broerne var der stort set ingen forskel med hensyn til befolkningens sammensætning. Frederiksberg bestod næsten udelukkende af udflyttede københavnere, hvoraf en stor del havde deres næring i København.

Alt i alt måtte det samme byområde udgøre én og samme kommunale enhed. Da det forventedes at der kunne etableres en særlig overgangsordning, hvorved Frederiksberg for en periode bevarede sine lavere ejendomsskatter og fik et antal faste pladser i Københavns Borgerrepræsentation indstillede Nellemann og Topp, at kommunalbestyrelsen skulle anmode København om, at der i begge bestyrelser blev fremsat et enslydende forslag om et andragende til regeringen om nedsættelse af en kommission med henblik på en sammensmeltning af de to kommuner.

Selv om Nellemann og Topp i deres endelig forslag til kommunalbestyrelsen havde blødt den oprindelige indstilling op og indskrænket sig til at foreslå, at de to kommunalbestyrelser hver nedsatte udvalg, der sammen skulle overveje vilkårene for en sammenlægning, mødte forslaget massiv modstand i kommunalbestyrelsen. Ordføreren herfra, overretsassessor N.F. Schlegel, anførte, at de kommunale opgaver var løst så billigt og godt som muligt og hentede eksempler fra både det tekniske område og fattig- og skolevæsenet, der mindst var på samme niveau som i København og på nogle områder endda bedre. Endelig lå ejendomsskatterne langt under de københavnske ligesom personskatterne med samme ligningsmetode som i København var lavere.

Schlegel forsøgte desuden at gennemhulle Nellemanns og Topps skrækvisioner om en økonomisk kollaps og fandt ikke udgiftsstigningerne truende hverken nu eller fremover. Også i fremtiden ville kommunen kunne løse de nye opgaver bedre og til en lavere pris end ved en indlemmelse. I modsætning til Københavns magistratstyre var både den besluttende og udøvende myndighed på Frederiksberg samlet et sted: I kommunalbestyrelsen og dettes udvalg. Det var mere demokratisk og gav borgerne større mulighed for at øve indflydelse på kommunens anliggender, men sikrede også en billigere og mere smidig administrationen end i København.

En indlemmelse i København ville efter Schlegels opfattelse føre til faldende ejendomsværdier og stigende skatter, og der var ingen garanti for at de ville blive anvendt til gavn for Frederiksberg. Københavns Kommune ville i stedet bruge indtægterne til byens centrum og de nærmere liggende bydistrikter. De særlige frederiksbergske interesser og ejendommelige forhold ville ikke komme til deres ret, og Frederiksberg kunne ikke undgå at få stedbarnets rolle. Endelig kunne det ikke hindres at Frederiksberg blev overbebygget på samme måde som Brokvarterne, da det ville være umuligt at opretholde de strengere krav fra den frederiksbergske bygningslov.

Schlegel satte pris på den personlige selvstændighed og mente, at det også skulle gælde for kommunen. Og sådan blev det. Mens fire stemte for Nellemanns og Topps forslag var seks imod, og de havde borgerne bag sig, hvilket bl.a. blev demonstreret af en protestskrivelse fra Frederiksberg Folkeforening til kommunalbestyrelsen. I de følgende år blev der forgæves gjort forsøg på at sammenlægge den politimæssige og retslige jurisdiktion og oprette et fælles brandvæsen, men som helhed forholdt statsmagten og Københavns Kommune sig afventende i indlemmelsesspørgsmålet.

De københavnske anslag

Fra slutningen af 1800-tallet og op gennem den første halvdel af vort århundrede blev Frederiksberg totalt udbygget og omdannet til et storbysamfund med etagehuse, villabyggeri, fabrikker, offentlige værker, sporveje og sammenhængende forretningsgader. Med den samtidige bebyggelse af de københavnske brokvarterer og dele af de landsogne, der indlemmedes i Københavns Kommune i 1901, flød de to bysamfund efterhånden sammen og fik funktionelt og på andre områder en række fællestræk. Under indtryk af denne udvikling blev spørgsmålet om Frederiksbergs indlemmelse rejst i Københavns Borgerrepræsentation i 1912 og flere gange i 1920’erne, og resulterede i forhandlinger mellem forskellige myndigheder og nedsættelse af et udvalg til behandling af spørgsmålet.

Fra Københavns Kommunes side hævdedes det, at Frederiksberg, som følge af en mere velstillet befolkning, både havde et bedre skattegrundlag og lavere kommunale udgifter bl.a. på det sociale område og derfor kunne holde skatterne langt under det københavnske niveau. De sociale og økonomiske uligheder burde udjævnes, og det kunne bedst ske gennem en sammenlægning af de to kommuner. Synspunktet blev kraftigt imødegået af Frederiksberg Kommune, der dokumenterede, at kommunen ikke var så gunstigt stillet som påstået. Forklaringen på det lavere skatteniveau lå derimod i en billigere administration og en mere økonomisk bevidsthed ved varetagelsen af de kommune opgaver.

Da der heller ikke kunne blive enighed om en mere ensartet erhvervsbeskatning eller en fordeling af udgifterne mellem de to kommuner, nedsatte regeringen i 1930 på Københavns Kommunes initiativ den såkaldte København-Frederiksberg-kommission med repræsentanter fra Indenrigsministeriet og de to kommuner. Principielt var ministeriets repræsentanter for en indlemmelse, men på grund af den massive frederiksbergske modstand skar man igennem og foreslog forskellige udligningsordninger, som de to kommuner tilsluttede sig. Ved den endelige lov fra 1937 gennemførtes en indtægtsudligning, der efter krav fra Frederiksberg også kom til at omfatte Gentofte og bevirkede, at kommunerne fik samme nettoudbytte af en række skatteindtægter.

Fra 1939/40 skulle Frederiksberg svare et årligt udligningsbidrag til København på 5 mio. kroner. Nok så afgørende var, at Frederiksberg blev respekteret som en selvstændig kommune og der ikke siden for alvor blev stillet spørgsmålstegn ved dette. Da Hovedstadskommissionen af 1939 barslede med sin betænkning i 1948 blev der peget på en indlemmelse af Gladsaxe, Herlev, Rødovre og Hvidovre kommuner samt hele Amager i Københavns Kommune, og uden for oprettelsen af fem store kommunale enheder, mens Frederiksberg forblev uberørt. Kommunalreformen fra 1970 gik i det væsentligste uden om Frederiksberg og København, men gav de to kommuner amtskommunale opgaver. Uanset om Folketinget beslutter sig for et lille eller et stort storamt eller en helt anden kommunal ordning i hovedstadsområdet, vil Frederiksberg fortsat være en selvstændig kommune.

Vurdering

Hvilke faktorer, der medvirkede til, at Frederiksberg bevarede sin selvstændighed som kommune, har ikke været genstand for en større undersøgelse, og der skal derfor her kun gives nogle foreløbige forklaringer. Umiddelbart falder en historisk forklaring lige for, idet det frederiksbergske bysamfund altid har udgjort en enhed.

De historiske linjer gik tilbage til middelalderens Solbjerg og Nyby, over Ladegårdsmarken og Ny Amager i 1600-tallet til det selvejende Frederiksberg på den gamle ladegårdsmark og det kommunale fællesskab med Hvidovre i begyndelsen af 1800-tallet. Fra midten af forrige århundrede udviklede Frederiksberg sig til et selvstændigt storbysamfund i hovedstaden i kraft af den særlige lovgivning, der gjaldt for området (f.eks. bygningsloven) og kommunens særegne bebyggelsesmåde og befolkningssammensætning. Med industrialiseringen og opsvinget inden for de øvrige byerhverv fik kommunen fra slutningen af 1800-tallet desuden et differentieret erhvervsliv, hvilket bevirkede, at den ikke alene blev en boligby i hovedstaden men også en erhvervsby, der kunne give beskæftigelse til en efterhånden stadig større del af beboerne. Endelig stod Frederiksberg retsligt, gejstligt og på andre områder uden for Københavns jurisdiktioner og kom ud, over det kommunale område, til at udgøre en selvstændig enhed, f.eks. et selvstændigt sogn fra 1736 og en selvstændig retskreds fra 1887.

De historiske bånd og bysamfundets særegne karakter øvede afgørende indflydelse på det særlige tilhørsforhold, mange frederiksbergere har haft til deres kommune og by. Sammen med lavere personskat og andre fortrin bevirkede det, at en sammensmeltning med København aldrig vandt genklang i den frederiksbergske befolkning og endda blev mødt med direkte modstand. På dette grundlag havde kommunens politikere, embedsmænd og repræsentanter på tinge gode argumenter på hånden, når der fra forskellig side rettedes anslag mod kommunens selvstændighed.

Nok så afgørende har det været, at kommunen status, styreform og forvaltning siden midten af forrige århundrede blev justeret i takt med den byudvikling, kommunen gennemgik. Frem til århundredskiftet fik kommunen gradvis flere købstadsbeføjelser, lige som kommunalbestyrelsens sekretariat, kasserer- og skattekontoret og fattig- og skolevæsnet udbyggedes. I år 1900 blev kommunen udskilt fra amtet og fik i endnu højere grad købstadsmæssig status. Med købstadsloven fra 1919 betragtedes kommunen endelig som købstad og fik fuldt købstadsstyre. Inden da var den kommunale administration opdelt i særlige forvaltningsafdelinger og inden for disse rammer udbyggedes kontorsystemet i de følgende årtier. Hermed blev kommunen på det tekniske område og inden for skolevæsenet og det sociale område gearet til at løse de opgaver, storbysamfundet krævede. Det er her værd at bemærke, at de distrikter og kommuner, der blev indlemmet i København i 1901 og som af Hovedstadskommissionen i 1948 blev foreslået sammenlagt med København, var rene landkommuner, hvor den kommunale status, administration og styreform ikke matchede storbyens krav.

At kommunens siden slutningen af 1800-tallet og frem til i dag har indgået aftaler om en hensigtsmæssig løsning af fællesproblemer med Københavns Kommune og det øvrige hovedstadssamfund må dog anses for den væsentligste årsag til, at der ikke for alvor blev pillet ved den kommunale selvstændighed. Allerede tilbage i 1800-tallet etableredes et tæt samarbejde med København om kloakering. Efter århundredskiftet gennemførtes delvis fælles vandforsyning (1911) og et tæt samarbejde omkring de særlige sociale og økonomiske problemer under Første Verdenskrig, og i 1919 overtog Københavns Sporveje driften af de frederiksbergske linjer. I mellemkrigstiden indlemmedes Ladegårdens gamle grund i København (1924), der samarbejdedes om trafiklinjer og egnsudvikling, og i 1935 blev der som nævnt opnået enighed om en økonomisk udligning mellem de to kommuner. I efterkrigstiden blev samarbejdsformerne og aftalesystemerne yderligere udbygget. Til eksempel skal blot nævnes Frederiksbergs deltagelse i HT (1974), HS (1995) og Frederiksberg-baneselskabet fra slutningen af 90’erne. Med den gradvise udbygning af den kommunale forvaltning og styreform og de nævnte samarbejdsrelationer opfyldte Frederiksberg de betingelser, statsmagten allerede i 1858 opstillede som en forudsætning for ikke at gribe til en tvangsmæssig indlemmelse af kommunen i København eller en anden større enhed.

Oprindelig trykt i Frederiksberg’eren 1999